RELAZIONE SUI PROFILI DEL RICICLAGGIO CONNESSI AL GIOCO LECITO E ILLECITO, TRASFORMATA IN ODG LAURO SU PATTO DI STABILITA'(NOVEMBRE 2010) 1. Nel corso dei lavori del VI Comitato (Riciclaggio e misure patrimoniali e finanziarie di contrasto) istituito in seno alla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, è apparso opportuno muoversi lungo una duplice linea di approfondimento, declinando: a) lo studio dei fenomeni che determinano la creazione di bacini di liquidità finanziaria frutto di attività illecita e la conseguente immissione nel mercato finanziario di tali ingenti capitali, ripuliti attraverso l’acquisizione di beni o con la rilevazione ovvero creazione di imprese; nonchè dei fenomeni conseguenziali connotati dalla gestione di ingenti capitali di provenienza illecita riciclati in una realtà socio-economica in maniera tale da determinare la “confusione” e, quindi, la difficoltà di individuare le attività economiche nate nell'osservanza delle regole di mercato rispetto a quelle geneticamente viziate e, perciò, "favorite" dalla utilizzazione di risorse di provenienza illecita; b) l’elaborazione di interventi normativi, di rango primario o secondario, diretti a consentire il contenimento e l’aggressione ai capitali che, proprio per essere frutto di attività illecite, alterano e inquinano il mercato. In relazione al punto a), si è ritenuto di orientare l'attenzione al fenomeno del gioco lecito e di quello illecito, quale possibile canale di produzione di enormi risorse finanziarie. Nella relazione annuale (dicembre 2009) della Direzione nazionale antimafia, si legge alle pagg. 317/319: «La criminalità non si è lasciata sfuggire l’occasione di insinuarsi anche in attività relativamente recenti, come la gestione delle Sale Bingo. Le scommesse clandestine e le Sale Bingo continuano a rappresentare settori di interesse per la criminalità organizzata, sia per quanto riguarda le infiltrazioni nelle società di gestione delle Sale Bingo, che si prestano costituzionalmente ad essere un facile veicolo di infiltrazioni malavitose e di riciclaggio, sia per quanto riguarda le società concessionarie della gestione della rete telematica, dove si è assistito ad un duplice fenomeno, da un lato l’aggiudicazione a prezzi non economici di talune concessioni e, dall’altro, al proliferare dei punti di scommessa, i c.d. “corner”, alcuni dei quali chiaramente inseriti in una rete territoriale dominata dalla presenza di un circuito criminale (…) Queste nuove modalità di inserimento della criminalità organizzata nel gioco, si coniugano con le tradizionali forme di intervento, attraverso l’imposizione del noleggio di apparecchi di videogiochi, la gestione di bische clandestine e la pretesa di esigere le relative quote di utili, la presenza di un’organizzazione per scommesse illegali nel c.d. toto e lotto nero e clandestino. Tutto ciò fa del “gioco” un settore molto appetibile per le organizzazioni criminali e, perciò, tanto la magistratura antimafia quanto le forze di polizia centrali e interprovinciali e gli organi specializzati di polizia giudiziaria, non possono sottovalutare tali fenomeni che, si prestano tra l’altro a mimetizzarsi facilmente. Basti pensare che nei primi tre mesi del 2009, parlando solo dei giochi legali, il superenalotto ha fatto girare 628 milioni di euro, le slot machine 6 miliardi e le Sale Bingo 389 milioni (…) In molti casi peraltro i gestori dei locali dove sono installati gli apparecchi in questione sono le vittime di attività estorsive esercitate da organizzazioni criminali inserite a pieno titolo in associazioni di stampo mafioso o contigue ad esse. I metodi usati sono infatti tipici delle attività mafiose e si consumano in due diversi modi, soprattutto nel meridione ma anche in altre zone d’Italia a) imposizione ai gestori di locali pubblici o privati di installare nei propri spazi apparecchi elettronici di intrattenimenti – i c.d. videogiochi, non necessariamente alterati nel loro funzionamento – pretendendo poi di introitare tutti i relativi ricavi o imponendo la consegna di una larga percentuale; b) imposizione ai gestori e noleggiatori che già hanno ottenuto la licenza per l’installazione degli apparecchi elettronici nei loro locali di una tangente sui guadagni». 2. Il Comitato ha altresì ritenuto opportuno compulsare gli atti della Commissione di indagine per la verifica della regolarità e della trasparenza delle procedure di rilascio delle autorizzazioni relative ad apparecchiature e congegni da divertimento ed intrattenimento, e per l’analisi del funzionamento dei meccanismi, anche tecnologici, volti a garantire la regolarità dei giochi, la quale ha relazionato così come di seguito riportato: «Il gettito fiscale proveniente dagli apparecchi ex art. 110 c. 6 T.U.L.P.S., progressivamente collegati in rete a partire dalla fine del 2004, mostra un andamento crescente. Per il 2006, secondo dati AAMS (Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato), a fronte di un volume d’affari, ovvero la “raccolta del gioco”, pari a circa 15.400.000.000 euro (di cui la quasi totalità derivante da apparecchi con vincite in denaro), vi è stato un gettito fiscale pari a 2.072.331.107 euro, con circa 200.000 apparecchi risultanti attivati. Peraltro, l’effettiva “raccolta di gioco” sarebbe di molto superiore alla cifra sopra citata. Secondo stime della Guardia di Finanza, rese pubbliche sulla stampa in sostanziale accordo con testimonianze di vari operatori del settore: produttori, concessionari e gestori), la predetta raccolta di gioco ammonterebbe a 43,5 miliardi di euro. Tale stima deve essere inoltre correlata al fatto, anch’esso testimoniato da più parti, che, a fronte di circa 200.000 apparecchi risultanti “ufficialmente attivati”, vi sarebbero almeno altrettanti apparecchi “illegali”». Significativo appare il seguente dato (pag. 34 del Doc. 192.1 XV Leg.): «Con riferimento a questo problema, si fa presente che, con nota n. 2005/4713 del 25.10.2005, indirizzata ad uno dei concessionari, “Atlantis World Group of Companies”, AAMS comunicava che “a far data dal 1.11.05, ogni apparecchio dotato di nulla osta per la messa in esercizio e non ancora collegato alla rete telematica dovrà essere obbligatoriamente collocato in magazzino”; “il cambio di ubicazione di cui trattasi, da effettuarsi secondo vigenti procedure amministrative, costituirà condizione essenziale per il mantenimento del summenzionato nulla osta, relativamente a ciascun apparecchio non ancora collegato”. Con questa nota, di fatto, sembrerebbero “regolarizzate” le collocazioni in “magazzino” di apparecchi comma 6 del citato concessionario. Risulta al sistema centrale di SOGEI che il suddetto concessionario avrebbe “collocato” in un esercizio pubblico in Sicilia circa 27.000 apparecchi (tutti insieme, alla stessa data), creando, di fatto, un vero e proprio magazzino “virtuale”». 3. Il Comitato ha, inoltre, esaminato gli esiti di una indagine svolta dall’Osservatorio sulla Criminalità Economica istituito presso il CNEL, dalla quale è emersa una realtà sintetizzata in un documento consegnato agli atti della Commissione : «Nel fenomeno del gioco illegale risultano coinvolte circa un milione di persone come avventori. La stima si ritiene per difetto. La “filiera” del gioco c.d. “legale” comprende attualmente l’Amministrazione dei Monopoli di Stato, i concessionari, i gestori e gli esercenti. L’Amministrazione fornisce ai concessionari il benestare dell’operatività che questi espletano attraverso gli esercenti. Non necessaria ma ormai indispensabile risulta l’interposizione dei gestori, proprietari delle macchine da gioco. Poco meno della metà di tutte le entrate da giochi rinviene dal giro d’affari determinato dalle “videolotteries” e dalle “newslots”; questo è particolarmente ricco e si è dimostrato, nell’ultimo decennio, una importante fonte di entrate per l’Erario. Nell’interposizione dei gestori viene ritenuto esserci un problema di “abusivismo”, “truffa ai danni dello Stato”, “usura e riciclaggio”. Si ritiene, anche grazie alle informazioni (non segretate) fornite dalla Guardia di Finanza (Nucleo Speciale Tutela Entrate), che i gestori, che acquistano il parco macchine dai produttori e poi le noleggiano agli esercenti, siano frequentemente dediti al “taroccamento” (attraverso un sistema denominato dagli investigatori “schedino”) delle macchine stesse (onde evitarne la corretta responsistica ai Monopoli; ad oggi risulterebbe un danno erariale da mancato prelievo di circa 55 miliardi di euro)». 4. Nel corso del 2010, risultano (ma il dato è stimato per difetto) una trentina di indagini dell'autorità giudiziaria ed operazioni delle forze di polizia in materia di “gioco” lecito ed illecito direttamente riferibili alla criminalità organizzata (con arresti e sequestri a Siracusa, Napoli, Agrigento, Palermo, Reggio Calabria, Catanzaro, Enna, Avellino, Siena, Arezzo, Firenze, La Spezia, Padova, Milano, Salerno, Lecce, Imperia, Caserta e L'Aquila). 5. Occorre altresì ricordare che il Senatore Raffaele Lauro, in un comunicato alla stampa del 5.10.2010 , ha in poche parole inquadrato un aspetto di drammatico rilievo, come di seguito testualmente riportato: «L’Italia sta diventando la bengodi europea del gioco, una fabbrica di illusioni e di disperazione che, come un cancro, divora quotidianamente i redditi delle famiglie italiane, specie di quelle meno abbienti». Appare, peraltro, utile allegare a questa relazione l’integrale intervento del Sen. Raffaele Lauro fatto in Commissione Antimafia il 13 gennaio 2009 e allegato al resoconto stenografico della seduta. Significativo è l’incipit: «La stampa quotidiana, in inserti specializzati o in articoli a tutta pagina, con un’assillante continuità, esalta, in maniera acritica, con toni trionfalistici e, a mio giudizio, irresponsabili, il grande business, in crescita esponenziale, del gioco d’azzardo, il cui giro d’affari sarebbe stato, nel 2008, pari a tre finanziarie dello Stato. Dei costi umani e sociali di questo grande business, nessuno discute. Dell’alimentazione finanziaria alla società criminale, nessuno si preoccupa». Inoltre: «In una prima fase, una grande sala da gioco o, ancor più, un distretto del divertimento genera un impatto – inizialmente incrementativo – sull’apprezzamento del patrimonio immobiliare, sulla domanda del terziario dei servizi e sull’occupazione locale. Alla prova dei fatti e cioè su un periodo di media lunghezza, è stato dimostrato che il gioco d’azzardo ha un effetto depressivo proprio a causa dell’indotto criminale che si forma in un’area più vasta dello stesso distretto (…) Sin dalla loro costituzione, gli organismi internazionali di azione contro il riciclaggio di capitali sporchi hanno indicato il pericolo rappresentato dal ricorso a “intermediari finanziari non tradizionali”, da parte della criminalità organizzata (…) Con la “legalizzazione” delle slot machine (legge finanziaria 2003), si è riprodotto quell’effetto d’incorporamento del legale nell’illegale che, avviene quando il modello di business non è corredato da una effettiva capacità regolativa dello Stato. Così l’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, ha sempre meno controllato e sempre più offerto opportunità (indesiderate e inintenzionali, manco a dirlo) ai trust dell’illegalità, sia sotto forme di lobbies corruttrici, sia sotto forma diretta di criminalità organizzata (…) Lo Stato ha abbandonato la funzione regolativa/contenitiva e ha generato una fiscalità regressiva sul reddito (si incamera di più, percentualmente, da chi ha reddito più basso); quindi ha “superato” le finalità fiscali per preferire le finalità di modello di business (…) L’introduzione delle slot-machine (250 mila istallazioni, prevista già con provvedimento legislativo del 2003) ha provocato un impatto capillare sul territorio economico con almeno sei drammatiche conseguenze: la scarsa controllabilità dei flussi delle giocate, perché l’interconnessione delle apparecchiature con la centrale dell’AAMS è del tutto teorica e, di contro, facilmente manipolabile; la formazione di un circuito di installatori e manutentori delle postazioni, occupato da società collegate o emanazioni della criminalità organizzata, grazie alla sovrapposizione della nuova opportunità di business (le macchine e le sale da gioco) sui precedenti cicli di affari legali (mercato della protezione, fornitura di merci e attrezzature ai pubblici esercizi: es. bar e caffè); l’attivazione di un sistema di pressioni corruttive correlato alla necessità di monopolizzare i mercati locali delle postazioni da gioco; la moltiplicazione dei punti caldi nel tessuto delle città, intesi come luoghi di concentrazione quotidiana di denaro contante che necessita di spostamento fisico, con conseguente esposizione al rischio di rapina; l’incentivazione ai micro-mercati locali di prestito a usura per il finanziamento, oltre che delle elementari esigenze di volano per la continuità di partecipazione al gioco, anche di attività di gestione delle postazioni e delle sale; il generarsi di percorsi di particolare esposizione alla criminalità di strada da parte dei giocatori, in particolare di quanti raccolgono vincite di un rilievo apprezzabile; la partecipazione al gioco d’azzardo quotidiano da parte di minori di anni diciotto, con costante e pervasiva violazione della norma penale che vieta di offrire ad essi la possibilità di puntare soldi e di scommettere, in qualsiasi forma». * * * * 6. Quanto ai profili di possibile intervento normativo, il Comitato ha approfondito, preliminarmente, la elaborazione giurisprudenziale relativa alla disciplina delle concessioni e delle licenze in materia di giochi e scommesse, allorquando tale attività venga esercitata da agenzie che sul territorio italiano si limitano a raccogliere le scommesse ed a convogliarle telematicamente a società straniere. La disamina degli approcci interpretativi dei giudici di merito, del giudice di legittimità e della Corte di giustizia delle Comunità europee si è rivelata indispensabile, poiché è emerso in questo settore un contrasto fra l'ordinamento interno, secondo il quale, ai sensi dell'aricolo 88 TULPS , è necessaria la licenza e i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi previsti, rispettivamente, agli articoli 43 e 49 del Trattato Ce. Alla luce dell'ampia discussione svolta è stata ritenuta opportuna l'elaborazione di una proposta normativa di modifica, in sede legislativa o regolamentare, della materia, al fine di armonizzare il TULPS con i principi comunitari. Si impone pertanto una riformulazione o comunque un’integrazione dell’articolo 88 del TULPS attualmente vigente, che tenga conto delle pronunzie interpretative della Corte di Giustizia Europea, fatte proprie dalla stessa Corte di Cassazione. Potrebbe all’uopo introdursi, dopo il primo, il secondo comma, che, riconosciuta alla società estere di capitale azionario anonimo, costituite legittimamente secondo le prescrizioni degli altri stati membri, la facoltà di organizzare e gestire le scommesse sul territorio italiano, subordini, tuttavia, per ragioni di ordine pubblico e sicurezza pubblica, il rilascio della licenza di polizia di cui al comma primo ai necessari controlli sulla persona degli amministratori, nonché ad accurati controlli dei bilanci di esercizio e delle rendicontazione contabili delle società, accompagnati da apposite relazioni di certificazione redatte da primarie società di revisione contabile sui bilanci della società. Tanto, al fine di scoraggiare e prevenire pericoli di riciclaggio. Intuitivamente, poi, il venir meno delle condizioni che avevano consentito il rilascio della licenza comporterebbe la revoca della licenza stessa. La proposta di modifica normativa, che viene esplicitata nell’allegato 1 alla presente relazione (cfr. all. 1) appare opportuna, anche perché risulta evidente il contrasto stridente tra le esigenze di difesa dell'ordine pubblico (necessità dei controlli prodromici al rilascio delle concessioni), cui certamente non è estranea la tutela del risparmio delle famiglie italiane, ed il massiccio ricorso dello Stato al settore del gioco, attraverso il quale persegue l'obiettivo di incrementare il gettito fiscale. In questo nuovo contesto, al di là della previsione di una normativa rigorosa per gli sviluppi futuri del settore, sarà altresì necessario individuare gli strumenti idonei per riesaminare le concessioni e le licenze fino ad ora assegnate affinché si adeguino al nuovo quadro normativo. Si potrebbe anche valutare di introdurre forme di controllo telematico e rafforzare il quadro sanzionatorio con il ricorso alla revoca della concessione nei casi di infrazioni più gravi. 7. La materia nel suo complesso sarà oggetto di ulteriori approfondimenti da parte del Comitato. Sin d'ora appare, comunque, in tutta evidenza come il settore del “gioco” costituisca il punto di incontro di plurime, gravi distorsioni dell'assetto socio-economico quali, in particolare, l’esposizione dei redditi degli italiani a rischio di erosione; l’interesse del crimine organizzato; la vocazione “truffaldina” di taluni concessionari che operano, sovente, in regime di quasi monopolio; il germe di altri fenomeni criminali come usura, estorsione, riciclaggio; infine, la sottrazione di ingenti risorse destinate all’erario. Il paradosso più evidente si ravvisa nel fatto che lo Stato, per un verso, recuperi risorse finanziarie attraverso la diffusa "tassazione indiretta" dei redditi e, per altro verso, sia esso stesso sistematicamente “depredato” dalla contestuale esistenza di meccanismi truffaldini di gioco non censito. La diffusione estesa sul territorio delle più fantasiose forme di "tassazione indiretta” (derivanti dal cosiddetto "gratta e vinci", dal lotto e sue varianti, dalle slot machine, dalle sale bingo, dal gioco via “internet”, dal videopoker), in verità alimentano la "malattia del gioco", invece di curarla. Nei periodi di crisi economica si denota ancor più tale fenomeno degenerativo, in quanto, nella impossibilità di un aumento della tassazione, si accentua il ricorso ad incentivazioni della "malattia del gioco", un meccanismo che, quanto più cresce, tanto più è destinato a favorire forme occulte di prelievo dalle tasche dei cittadini, mascherando tale prelievo con l’ammiccante definizione di gioco, divertimento e intrattenimento. Si teme che l’attuale fase di difficoltà economica del Paese possa, per l’appunto, indirizzare la ricerca di risorse verso ulteriori forme di incentivazione dei meccanismi di gioco legale. Il VI Comitato ha ritenuto, pertanto, che sia necessario fermare questa deriva e segnalare con forza quanto possano risultare effimere tali siffatte “entrate” da "tassazione indiretta” e quanto, invece, siano progressivamente devastanti i danni ed i costi per i singoli e per la collettività. La Commissione parlamentare antimafia, facendo proprio il lavoro del Comitato, intende, con il documento in esame, manifestare profondo allarme per le ipotesi di incremento degli strumenti del gioco per le ragioni dianzi esposte. Allegato 1 Proposta di modifica normativa dell’articolo 88 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, (Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773) con l’aggiunta dei seguenti nuovi commi 2, 3 e 41 2. La licenza può essere concessa altresì ai soggetti di cui al comma 1, che gestiscono, per conto di terzi, con qualunque mezzo, anche telematico, concorsi pronostici o scommesse di qualsiasi genere. La disposizione si applica agli intermediari di società anonime ovvero con sede ubicata all’estero. 3. L'intermediario operante sul territorio nazionale produce all'organo di pubblica sicurezza la documentazione idonea, la cui individuazione è rimessa ad un regolamento interministeriale da emanarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro dell'interno di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze e del Ministro della Giustizia. 4. La norma di cui al comma 2 si applica altresì alle società con sede all'estero operanti sul territorio italiano senza intermediari". ______________________ 1 Si riporta il testo del comma 1 vigente, cui non sono proposte modifiche: “1. La licenza per l'esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione.”